• Σήμερα είναι: Τρίτη, 22 Σεπτεμβρίου, 2020

Τέσσερις σημαντικές προκλήσεις για την ενεργοποίηση του νέου ΕΣΠΑ (ΣΕΣ) 2014-2020 Φαίη Ορφανού

Φαίη Ορφανού

Εxpert consultant, Grant Thornton

Μετά το κλείσιμο του ΕΣΠΑ της προγραμματικής περιόδου 2007-2013, ξεκινάει πιο εντατικά η ενεργοποίηση του νέου ΕΣΠΑ (ΣΕΣ) της περιόδου 2014-2020. Εξετάζοντας το νέο ΕΣΠΑ (ΣΕΣ) εντοπίζουμε μια σειρά από προκλήσεις, στις οποίες είναι αναγκαίο να δοθεί προσοχή, να ανοίξει σχετική συζήτηση όπου απαιτείται, να ληφθούν πολιτικές αποφάσεις και να δοθούν, όπου είναι εφικτό ή αναγκαίο, οι απαραίτητες θεσμικές λύσεις.

Τις προκλήσεις αυτές θα τις διακρίναμε σε δύο βασικές κατηγορίες:

1. Προκλήσεις που θέτει η νέα «αρχιτεκτονική» του ΕΣΠΑ.

2. Προκλήσεις που τίθενται κατά την πρόσκληση (προκήρυξη), ένταξη και παρακολούθηση των Πράξεων (Έργων) στο πλαίσιο του Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου του ΕΣΠΑ.

Στο πλαίσιο μιας συστηματικής εργασίας ανάλυσης του θεσμικού πλαισίου, καθώς αυτό εξελισσόταν –από τον Σεπτέμβριο 2014 και μέχρι σήμερα– στη Grant Thornton εντοπίσαμε είκοσι βασικές προκλήσεις που εντάσσονται και στις δύο παραπάνω κατηγορίες.

Από αυτές, με δεδομένο το χρονικό σημείο στο οποίο βρισκόμαστε, όπου μόλις έχει αρχίσει η ενεργοποίηση του νέου ΕΣΠΑ και ξεκινά η έκδοση νέων προσκλήσεων, επισημαίνουμε κατά προτεραιότητα τέσσερις (4) σημαντικές προκλήσεις, τρεις στην 1η κατηγορία και μία στη 2η κατηγορία. Οι προκλήσεις αυτές αφορούν ζητήματα για τα οποία είναι επιτακτικό να ανοίξει η συζήτηση και να προκύψουν λύσεις άμεσα. Ειδικότερα:

Α. Προκλήσεις που θέτει η αρχιτεκτονική του νέου ΕΣΠΑ

Το νέο ΕΣΠΑ εμφανίζει αξιοσημείωτες διαφορές από το ΕΣΠΑ της προηγούμενης περιόδου ως προς την «αρχιτεκτονική» του, αλλά και τη διαδικασία εξειδίκευσης των προτεραιοτήτων χρηματοδότησης στο πλαίσιο των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων.

Η νέα «αρχιτεκτονική» προβλέπει τη διαχείριση πόρων από τις Περιφέρειες με την πρόβλεψη 13 Περιφερειακών Επιχειρησιακών Προγραμμάτων, που είναι πολυτομεακά, με παρεμβάσεις σε κάθε Επιχειρησιακό Πρόγραμμα χρηματοδοτούμενες και από το ΕΤΠΑ και από το ΕΚΤ. Οι Περιφέρειες πλέον καλούνται να χρηματοδοτήσουν παρεμβάσεις σε ένα φάσμα τομέων (επιχειρηματικότητα, καινοτομία, ψηφιακή σύγκλιση, περιβάλλον, ενέργεια, απασχόληση, κοινωνική πρόνοια, υποδομές μεταφορών, υγείας, εκπαίδευσης κ.λπ.), σε αρκετούς εκ των οποίων δεν έχουν εμπειρία, καθότι δεν είχαν σχετική αρμοδιότητα στο παλαιό ΕΣΠΑ.

Επιπλέον, στο νέο ΕΣΠΑ η βασική πολιτική αρμοδιότητα διαχείρισης έχει ανατεθεί στο Υπουργείο Ανάπτυξης, στο οποίο υπάγονται πλέον όλες οι διαχειριστικές αρχές, ενώ στα επιμέρους υπουργεία προβλέπονται επιτελικές δομές που θέτουν τις πολιτικές προτεραιότητες.

Παράλληλα, ως πυλώνας για τον καθορισμό των πολιτικών προτεραιοτήτων και των πεδίων προτεραιότητας για χρηματοδότηση έχουν τεθεί οι Στρατηγικές Έξυπνης Εξειδίκευσης (εθνική και περιφερειακές) με τις οποίες καθορίζονται και αναδεικνύονται οι κλάδοι οικονομικής δραστηριότητας, κοινωνικής δράσης και τα τεχνολογικά πεδία όπου πρέπει να τεθεί προτεραιότητα στη χώρα συνολικά και σε κάθε Περιφέρεια.

Τέλος, βάσει του ευρωπαϊκού θεσμικού πλαισίου της προγραμματικής περιόδου 2014-2020, κατά τη συμφωνία με την Ε.Ε. στο πλαίσιο του νέου ΕΣΠΑ-ΣΕΣ ως «Συμφώνου Εταιρικής Σχέσης», ως όρος για την έκδοση προσκλήσεων χρηματοδότησης στα επιμέρους πεδία/τομείς τέθηκαν συγκεκριμένες προϋποθέσεις λήψης πολιτικών μέτρων ή πολιτικών πρωτοβουλιών (όπως π.χ. η ύπαρξη στρατηγικής για τις ερευνητικές υποδομές) που ονομάστηκαν «αιρεσιμότητες» (conditionality). Η εκπλήρωση των αιρεσιμοτήτων εξαρτάται ενίοτε από υπηρεσίες που υπάγονται και σε διαφορετικό υπουργείο από την αρμόδια επιτελική δομή και συνεπώς τίθεται ζήτημα συνεργασίας και με αυτές. Στο πλαίσιο αυτό τίθενται οι εξής προκλήσεις:

1η Πρόκληση: Ποιοι θα είναι ειδικότερα οι ρόλοι των Περιφερειών και του Υπουργείου Οικονομίας και των επιμέρους υπουργείων (μέσω των επιτελικών δομών τους) κατά την εξειδίκευση των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων και το σχεδιασμό των προσκλήσεων έργων;

Αναπόφευκτα στη νέα αρχιτεκτονική τίθεται ένα ζήτημα συντονισμού. Πώς θα συντονίζονται οι διαχειριστικές αρχές των Περιφερειών με τις διαχειριστικές αρχές του Υπουργείου Ανάπτυξης και τις επιτελικές δομές των υπουργείων για να διασφαλίζεται ότι ο κάθε φορέας και η κάθε υπηρεσία θα εκπληρώνουν μεν το ρόλο τους αλλά ταυτόχρονα θα επιτυγχάνεται ταχεία και αποτελεσματική εξειδίκευση των προγραμμάτων, έκδοση προσκλήσεων και ένταξη έργων;

Τίθεται ζήτημα υιοθέτησης ειδικών διαδικασιών για τη διαβούλευση και τη λήψη αποφάσεων μεταξύ των επιμέρους εμπλεκόμενων υπηρεσιών και φορέων και καθορισμού του «ρόλου προτεραιότητας».

Ποιος διαμορφώνει ή/και ποιος δίνει την τελική έγκριση για το περιεχόμενο μιας πρόσκλησης σε ένα Τομεακό Πρόγραμμα, η επιτελική δομή του αρμόδιου υπουργείου ή η διαχειριστική αρχή με πολιτική ευθύνη του αρμόδιου ειδικού γραμματέα;

Επιπλέον τίθεται και το δομικό ζήτημα εφαρμογής της πολιτικής αποκέντρωσης της Τοπικής Αυτοδιοίκησης στο πλαίσιο του Καλλικράτη. Ρόλο προτεραιότητας έχουν τα όργανα της Περιφέρειας (Περιφερειακό Συμβούλιο και περιφερειάρχης) ή σε κάποια πεδία πολιτικής (όπως, π.χ., στην απασχόληση) πρέπει να ζητείται η γνώμη της επιτελικής δομής του αρμόδιου υπουργείου;

Τέλος, στα πεδία όπου έχει τεθεί ως όρος έκδοσης προσκλήσεων η εκπλήρωση αιρεσιμοτήτων, πώς συντονίζεται η επιτελική δομή, η διαχειριστική αρχή και οι εκάστοτε αρμόδιες υπηρεσίες για την εκπλήρωση της αιρεσιμότητας;

Είναι σκόπιμο, συνεπώς, να τεθούν σε συζήτηση και να κατατεθούν προτάσεις λύσεων για την απάντηση στα εξής ερωτήματα: Ποια υπηρεσία έχει τον κύριο λόγο για τη λήψη απόφασης κατά την έκδοση μιας πρόσκλησης; Τι δυνατότητες αντιρρήσεων ή παρατηρήσεων έχουν οι λοιπές εμπλεκόμενες υπηρεσίες;

2η Πρόκληση: Πώς επιδρούν πρακτικά η Εθνική Στρατηγική Έξυπνης Εξειδίκευσης και οι Περιφερειακές Στρατηγικές Έξυπνης Εξειδίκευσης κατά τον σχεδιασμό προσκλήσεων έργων σε κάθε Πρόγραμμα;

Στο θεσμικό πλαίσιο της Προγραμματικής Περιόδου 2014-2020 προβλέπεται μεν ο σχεδιασμός και η εξειδίκευση των Επιχειρησιακών Προγραμμάτων, με τα ζητήματα συντονισμού που τέθηκαν παραπάνω, και παράλληλα προβλέπεται, ως διακριτή διαδικασία, η κατάρτιση και περιοδική ανανέωση των Στρατηγικών Έξυπνης Εξειδίκευσης σε επίπεδο χώρας και σε επίπεδο Περιφερειών.

Δεν είναι σαφές τι δεσμεύσεις θέτει η εκάστοτε Στρατηγική Έξυπνης Εξειδίκευσης κατά την εξειδίκευση των Προγραμμάτων και τον σχεδιασμό των προσκλήσεων, πώς επιβάλλονται και εν συνεχεία πώς τηρούνται αυτές οι δεσμεύσεις.

orfanou2-teuxos22Στη διαδικασία εξειδίκευσης στόχος είναι η έκδοση προσκλήσεων για την ένταξη και χρηματοδότηση έργων και πυρήνας είναι η διαχειριστική αρχή που εντέλει εκδίδει τις προσκλήσεις (με όλες τις προσαρμογές αρχιτεκτονικής και απαιτήσεις συντονισμού που αναφέρθηκαν παραπάνω). Στη διαδικασία κατάρτισης, εξειδίκευσης και συνεχούς ανανέωσης της Στρατηγικής Έξυπνης Εξειδίκευσης –μέσα από διαβουλεύσεις και συναντήσεις «επιχειρηματικής ανακάλυψης»– δεν είναι απολύτως σαφές ποιος είναι ο τελικός απτός και συγκεκριμένος στόχος, αλλά και ποιος ακριβώς είναι ο ρόλος της διαχειριστικής αρχής στην υλοποίηση και ανανέωση της Στρατηγικής.

Αυτά είναι ζητήματα για τα οποία είναι σκόπιμο να ανοίξει η συζήτηση, έτσι ώστε να προκύψουν ειδικότερες λύσεις.

3η Πρόκληση: Τι δυσκολίες θα αντιμετωπίσουν οι διαχειριστικές αρχές των Περιφερειών κατά τον σχεδιασμό προσκλήσεων και έργων στο ευρύ φάσμα πεδίων και τομέων που καλύπτουν πλέον τα Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα;

Το ευρύ φάσμα τομέων που καλύπτουν τα Περιφερειακά Επιχειρησιακά Προγράμματα (επιχειρηματικότητα, καινοτομία, ψηφιακή σύγκλιση, περιβάλλον, ενέργεια, απασχόληση, κοινωνική πρόνοια, υποδομές μεταφορών, υγείας, εκπαίδευσης κ.λπ.) σε συνδυασμό με τη δέσμευση –ή έστω την αναγκαιότητα– υλοποίησης της εκάστοτε Στρατηγικής Έξυπνης Εξειδίκευσης, θέτουν νέες οργανωτικές και λειτουργικές απαιτήσεις στις διαχειριστικές αρχές. Για να διασφαλισθεί η αποτελεσματική και ταχεία ενεργοποίηση του ΕΣΠΑ με προσκλήσεις και εντάξεις νέων έργων, είναι αναγκαίο: α) να προσδιορισθούν οι απαιτήσεις αυτές και β) να προβλεφθούν τρόποι υποστήριξης των διαχειριστικών αρχών, όπου απαιτείται.

Γενικότερα, είναι σκόπιμο και στο πεδίο αυτό να ανοίξει η συζήτηση, ιδίως για να καθορισθούν οι ειδικές τυχόν δυσκολίες που προκύπτουν για τις διαχειριστικές αρχές και στις δυσκολίες αυτές να δοθούν το συντομότερο λύσεις, για να μην προκληθούν δυσλειτουργίες ή/και καθυστερήσεις στην ένταξη και παρακολούθηση των έργων.

Β. Πρόκληση σχετική με τις προσκλήσεις, εντάξεις και την παρακολούθηση έργων (στο πλαίσιο του νέου Συστήματος Διαχείρισης και Ελέγχου)

Στο νέο Σύστημα Διαχείρισης και Ελέγχου (ΣΔΕ) ΕΣΠΑ (ΣΕΣ), το οποίο βελτιώνει σε αρκετά σημεία το ΣΔΕ του παλαιού ΕΣΠΑ, εξακολουθούν να προβληματίζουν κάποια σημεία, τα οποία παραμένουν ως ανοιχτές προκλήσεις, αποκτώντας ίσως ιδιαίτερη σημασία, λόγω της αρχιτεκτονικής του νέου ΕΣΠΑ (ιδίως στο πεδίο των προσκλήσεων και εντάξεων έργων)

Στο πλαίσιο αυτό, αν και εντοπίζουμε αρκετές προκλήσεις1, επικεντρώνουμε σε μία κύρια πρόκληση, που τίθεται άλλωστε κατά προτεραιότητα σήμερα, στο στάδιο της ενεργοποίησης του ΕΣΠΑ, στο οποίο βρισκόμαστε.

4η Πρόκληση: Πώς θα οργανωθεί η διαδικασία συγκριτικής αξιολόγησης προτάσεων έργων στο πλαίσιο των προσκλήσεων χρηματοδότησης; Ποιες είναι οι ελάχιστες αναγκαίες προδιαγραφές για την αποτελεσματική αξιολόγηση των προτάσεων (εξωτερικοί αξιολογητές, ειδικά κριτήρια αξιολόγησης, ηλεκτρονικές διαδικασίες και εργαλεία αξιολόγησης κ.λπ.);orfanou-1-teuxos22

Σε μια σειρά πεδίων, οι προσκλήσεις έργων θα απευθύνονται σε ένα φάσμα δυνητικών δικαιούχων που με διαγωνιστικής μορφής διαδικασία θα υποβάλλουν προτάσεις επί του αντικειμένου της πρόσκλησης, διεκδικώντας την ένταξη σχετικού έργου. Οι προτάσεις αυτές θα αξιολογηθούν συγκριτικά ώστε, με βάση τον διαθέσιμο προϋπολογισμό, να επιλεγούν οι προτάσεις εκείνες που θα χρηματοδοτηθούν.

Η διαδικασία συγκριτικής αξιολόγησης θέτει σημαντικά θέματα και ιδίως:

1. Πότε απαιτείται εξωτερικός αξιολογητής και πότε η αξιολόγηση θα γίνει από τη διαχειριστική αρχή; Τι προϋποθέσεις απαιτείται να πληρούν οι εξωτερικοί αξιολογητές; Θα επιλέγονται ad hoc ή θα συγκροτείται σχετικό διαρκές μητρώο; Τι οδηγίες δίνονται στους αξιολογητές; Τι δεσμεύσεις; Πώς ενδυναμώνονται ή/και εκπαιδεύονται οι αξιολογητές;

2. Είναι αναγκαίο να τεθούν πρόσθετα ειδικά κριτήρια αξιολόγησης;

3. Πώς θα οργανωθεί η διαδικασία αξιολόγησης; Θα αξιοποιηθούν ηλεκτρονικές πλατφόρμες και εργαλεία για «απρόσωπη» αξιολόγηση; Τι είναι αναγκαίο να ορίζεται στην πρόσκληση σχετικά με τη διαδικασία αξιολόγησης;

Είναι σημαντικό να συζητηθούν και να προσδιορισθούν ελάχιστες προδιαγραφές σχετικά με τα ζητήματα αυτά, ώστε να διασφαλισθούν αποτελεσματικές και κατά το δυνατόν «δίκαιες» αξιολογήσεις.

ΣΗΜΕΙΩΣΗ

1. Σημειώνεται ότι επιπλέον προκλήσεις θέτουν και οι –μεμονωμένες– διαφορές του νέου ΣΔΕ προς το παλιό ΣΔΕ, οι δύο κυριότερες εκ των οποίων είναι: α) η κατάργηση της μονάδας ελέγχου των διαχειριστικών αρχών με αντίστοιχη ενίσχυση του ρόλου των «εξωτερικών» ελέγχων από άλλες υπηρεσίες και αναπόφευκτη επίδραση στο ρόλο της μονάδας παρακολούθησης, και β) η εισαγωγή διαδικαστικών απαιτήσεων για την πρόληψη της απάτης, βάσει της κοινοτικής οδηγίας.