• Σήμερα είναι: Τρίτη, 1 Δεκεμβρίου, 2020

Alexandre Makaronidis Ευρωπαϊκά Λογιστικά Πρότυπα Δημοσίου Τομέα: Ανάπτυξη και προοπτικές Ο εκσυγχρονισμός της δημόσιας λογιστικής και της χρηματοοικονομικής αναφοράς στα κράτη μέλη

Η οικονομική κρίση εκδηλώθηκε, τουλάχιστον στην Ευρώπη, ως κρίση δημόσιου χρέους και ευαισθητοποίησε την κοινή γνώμη σχετικά με τον τεράστιο όγκο κρατικών τίτλων που είναι αντικείμενο διαπραγμάτευσης στις χρηματοπιστωτικές αγορές ανά τον κόσμο, με τις κυβερνήσεις αλλά και τις επιχειρήσεις να χρησιμοποιούν τις κεφαλαιαγορές προκειμένου να εκδώσουν ίδια ή παρόμοια είδη ανταγωνιστικών μεταξύ τους χρεογράφων.

Συνεπώς, τα κρατικά χρεόγραφα δεν γίνονται πλέον αντιληπτά ως σχεδόν απόλυτα ασφαλείς αξίες και έγινε φανερό ότι τα αναφερόμενα οικονομικά στοιχεία ήταν ανεπαρκή ως προς τη δυνατότητα ορθής εκτίμησης του διατρεχόμενου κινδύνου, ιδίως σε σχέση με τη χρηματοοικονομική θέση και τις επιδόσεις των οντοτήτων δημοσίου τομέα που εξέδιδαν χρεόγραφα.

Η κρίση υπογράμμισε τη σημασία των λογιστικών προτύπων του δημόσιου τομέα για τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα και τη βιωσιμότητα, καθώς και την αποτελεσματική λειτουργία των κεφαλαιαγορών.

Δεν υπάρχουν προς το παρόν κοινά λογιστικά πρότυπα δημοσίου τομέα στην Ευρώπη. Το γεγονός αυτό έρχεται σε αντίθεση με τα ισχύοντα στον ιδιωτικό τομέα, όπου τα Διεθνή Πρότυπα Χρηματοοικονομικής Αναφοράς (ΔΠΧΑ) εφαρμόζονται για εταιρείες εισηγμένες σε οργανωμένες αγορές (Κανονισμός 1606/2002 για τα ΔΛΠ) και η λογιστική βάσει δεδουλευμένου εφαρμόζεται ευρέως στις επιχειρήσεις, καθώς αυτό είναι μία από τις αρχές της Οδηγίας περί τα λογιστικά (2013/34 / ΕΕ). Τα ΔΠΧΑ διασφαλίζουν την οικονομική διαφάνεια και ένα κάποιο επίπεδο συγκρισιμότητας της χρηματοοικονομικής πληροφόρησης, η οποία θεωρείται απαραίτητη για την αποτελεσματική λειτουργία των κεφαλαιαγορών της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η έλλειψη τέτοιων κοινών προτύπων για τους δημόσιους φορείς, οι οποίοι επίσης χρησιμοποιούν τις κεφαλαιαγορές για να αντλήσουν κεφάλαια, αλλά χωρίς να υπόκεινται σε ανάλογες υποχρεώσεις με τον ιδιωτικό τομέα όσον αφορά τη χρηματοοικονομική αναφορά, επηρεάζει την αποτελεσματική λειτουργία της κεφαλαιαγοράς της Ε.Ε. και μπορεί να αποδυναμώσει τη θέση των οντοτήτων δημοσίου τομέα που αντλούν κεφάλαια από τις αγορές.

Η έλλειψη ενός κοινού υποκείμενου συνόλου προτύπων δημιουργεί κινδύνους για τη διαφάνεια και τη συγκρισιμότητα των λογιστικών στοιχείων σε επίπεδο οντότητας. Ασύμμετρες απαιτήσεις υποβολής ελεγκτικών εκθέσεων για το δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα, με τον ένα να κρίνεται λιγότερο αυστηρά από τον άλλο, θα είναι ακόμη πιο δύσκολο να δικαιολογηθούν στο μέλλον.

Πώς μπορεί η λογιστική να συνεισφέρει στη λύση;

Το 2013, όταν η Επιτροπή εξέδωσε έκθεση αξιολόγησης σχετικά με την καταλληλότητα των IPSAS (Διεθνή Λογιστικά Πρότυπα Δημοσίου Τομέα) για τα κράτη μέλη1, ένα βασικό συμπέρασμα ήταν ότι ήταν ιδιαιτέρως αναγκαίο ένα εναρμονισμένο σύστημα λογιστικής βάσει δεδουλευμένου για τους δημόσιους τομείς των κρατών μελών και ότι τα IPSAS θα αποτελούσαν ένα κατάλληλο πλαίσιο αναφοράς για την ανάπτυξη των EPSAS (Ευρωπαϊκά Λογιστικά Πρότυπα Δημοσίου Τομέα).

Τα EPSAS θα αυξήσουν τη φορολογική διαφάνεια και τη συγκρισιμότητα των λογιστικών του δημόσιου τομέα και των οικονομικών εκθέσεων εντός και μεταξύ των κρατών μελών, με την εφαρμογή εναρμονισμένων λογιστικών προτύπων δημοσίου τομέα και προτύπων χρηματοοικονομικής αναφοράς βάσει δεδουλευμένου γενικής χρήσεως, για όλες τις δημόσιες επιχειρήσεις που ανήκουν στους διάφορους υποτομείς της γενικής κυβέρνησης ανά την Ευρωπαϊκή Ένωση, με επιφύλαξη ως προς την εκτίμηση του ουσιώδους μεγέθους.

Η μεγαλύτερη διαφάνεια (ανάγκη για τη χρήση λογιστικής βάσει δεδουλευμένου) και η καλύτερη συγκρισιμότητα (ανάγκη για εναρμόνιση των συστημάτων λογιστικής βάσει δεδουλευμένου) θα ωφελήσει την Ε.Ε. στο σύνολό της. Ταυτόχρονα, η συνύπαρξη των δημοσιονομικών πλαισίων που λειτουργούν επί ταμειακής βάσης και διαδικασιών των συστημάτων δημόσιας λογιστικής βάσει δεδουλευμένου δεν αμφισβητείται.

Κράτη μέλη που έχουν ήδη αναγνωρίσει τη σημασία της λογιστικής βάσει δεδουλευμένου, και έχουν δει τα οφέλη στα οποία οδηγεί, ανέφεραν σαφή πλεονεκτήματα όσον αφορά τη λήψη αποφάσεων και την αποτελεσματικότητα, όπως:

• Επιτρέπει βελτιώσεις στην αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα της διαχείρισης του δημόσιου τομέα.

• Αυξάνει το επίπεδο λογοδοσίας των φορέων χάραξης πολιτικής και των διαχειριστών δημοσίου χρήματος.

• Υποστηρίζει την πρόσβαση στις χρηματοπιστωτικές αγορές για την εξασφάλιση ρευστότητας.

• Διευκολύνει την αποδοτικότητα και την αποτελεσματικότητα του έργου των στατιστικών υπηρεσιών και των δημόσιων ελεγκτών, τόσο σε εθνικό όσο και σε ευρωπαϊκό επίπεδο.

Επιπλέον, σε εθνικό και υποεθνικό (περιφερειακό και τοπικό) επίπεδο της Ε.Ε., τα EPSAS:

• Θα ενισχύσουν τη δημοσιονομική διαφάνεια και θα αυξήσουν την αποτελεσματικότητα των οικονομικών και δημοσιονομικών πολιτικών, οι οποίες θα συμβάλουν επίσης στην τόνωση της ανάπτυξης και της απασχόλησης στην Ε.Ε.

• Θα καταργήσουν τα δύο μέτρα και δύο σταθμά που επικρατούν ως προς τις απαιτήσεις χρηματοοικονομικής αναφοράς που ισχύουν για δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς, κάτι το οποίο είναι λογικό, δεδομένου ότι συχνά ανταγωνίζονται για οικονομικούς πόρους.

• Θα έχουν θετικό αντίκτυπο στο μακροεπίπεδο παροχής στατιστικών στοιχείων.

• Θα έχουν έμμεσο θετικό αντίκτυπο στην ευρύτερη οικονομία, καθώς θα βελτιωθεί η οικονομική παιδεία.

• Θα συνεπάγονται επενδύσεις στην ανάπτυξη δεξιοτήτων και θα έχουν κάποια επίπτωση στη λειτουργία της αγοράς εργασίας, με τη δημιουργία πρόσθετων ή την αναβάθμιση των υφιστάμενων θέσεων εργασίας στον λογιστικό κλάδο.

Ταυτοχρόνως, η κατάρτιση του προϋπολογισμού θα παραμείνει αποκλειστική αρμοδιότητα του εκάστου κράτους μέλους και έξω από το πεδίο εφαρμογής των EPSAS.

Τα οφέλη για την οικονομική διαχείριση του προϋπολογισμού της Ε.Ε. εντός του πλαισίου των δικών της οικονομικών καταστάσεων, που καταρτίζονται βάσει των IPSAS, την εκτέλεση και παρακολούθηση των προγραμμάτων της Επιτροπής από τα κράτη μέλη που εφαρμόζουν εναρμονισμένα λογιστικά συστήματα βάσει δεδουλευμένου πρέπει επίσης να τονιστούν.

Η υιοθέτηση των EPSAS και της λογιστικής βάσει δεδουλευμένου μπορεί να συνεπάγεται σημαντικό κόστος, που επηρεάζεται έντονα από την πολυπλοκότητα του δημόσιου τομέα των κρατών μελών, και ιδίως από την ωριμότητα των υφιστάμενων λογιστικών συστημάτων δημοσίου τομέα και την πολυπλοκότητα των υφιστάμενων πληροφοριακών συστημάτων. Τα EPSAS αποτελούν σημαντικό εγχείρημα στον τομέα της ποιότητας των δημόσιων οικονομικών, όντας επένδυση διαρθρωτικής φύσεως, η οποία συνεπάγεται επίσης μια αλλαγή στην κουλτούρα και τη νοοτροπία.Επιπλέον, αυξάνοντας τη δημοσιονομική / χρηματοοικονομική διαφάνεια και τη συγκρισιμότητα των υπό χρήση λογιστικών συστημάτων, καθώς και των οικονομικών καταστάσεων, τα EPSAS θα παράσχουν σημαντική υποστήριξη στην προσπάθεια παραγωγής αξιόπιστων στατιστικών στοιχείων ως προς τον δημόσιο τομέα, καθώς και για την εναρμόνιση των υπό χρήση λογιστικών συστημάτων, εναρμόνιση η οποία θα ενισχύσει έτσι περαιτέρω την αξιοπιστία των δημοσιονομικών στοιχείων και δεικτών απόδοσης σε όλα τα επίπεδα του δημοσίου τομέα.

Με τη βελτίωση της διαφάνειας μέσω της ενίσχυσης της χρηματοοικονομικής πληροφόρησης, τα EPSAS θα μειώσουν την αβεβαιότητα και, συνεπώς, θα λειτουργούν ως καταλύτης για μελλοντικές επενδύσεις.

Παρέχοντας πλήρη, αξιόπιστα και συγκρίσιμα χρηματοοικονομικά στοιχεία, τα EPSAS θα βοηθήσουν τους πολιτικούς ιθύνοντες να λάβουν καλύτερα ενημερωμένες επενδυτικές αποφάσεις, σύμφωνα με τους στόχους των Ευρωπαϊκών Ταμείων Διαρθρωτικών Επενδύσεων (ESIF) και του Σχεδίου Επενδύσεων για την Ευρώπη (EFSI2). Σε επίπεδο μεμονωμένων φορέων, και εν ευθέτω χρόνω για την κυβέρνηση στο σύνολό της, μέσω του Συνολικού Λογαριασμού για τον Δημόσιο Τομέα, τα EPSAS θα μπορούσαν να θεωρηθούν υποστηρικτικά τόσο του ESIF όσο και των μηχανισμών διακυβέρνησης του EFSI, προσφέροντας το απαραίτητο πλαίσιο χρηματοοικονομικής αναφοράς για την υποστήριξη τόσο των αξιολογήσεων όσο και της διαχείρισης των επιμέρους επενδυτικών προγραμμάτων.

Τα EPSAS θα μπορούσαν επίσης να διαδραματίσουν ένα ρόλο στη διαχείριση της πολιτικής συνοχής της Ε.Ε., με την παροχή διαφανούς χρηματοοικονομικής πληροφόρησης για την πλήρη διάρκεια ζωής των έργων και θα μπορούσαν επίσης να συνεισφέρουν στην καταπολέμηση της απάτης, μέσω της εφαρμογής ενός εναρμονισμένου, πλήρους και ελέγξιμου συνόλου λογιστικών προτύπων.

Ο δρόμος προς τα εμπρός για τα EPSAS

Λαμβάνοντας υπόψη τα ανωτέρω, αλλά και το πιθανό κόστος εφαρμογής, καθώς και τις ανησυχίες ορισμένων κρατών μελών, μια προοδευτική και, αρχικά, εθελοντική προσέγγιση διαφαίνεται ως η πλέον κατάλληλη: να επικεντρωθούμε, κατά κύριο λόγο, στην αύξηση της δημοσιονομικής διαφάνειας βραχυ-μεσοπρόθεσμα και, στη συνέχεια, να εστιαστεί η προσοχή μας στη συγκρισιμότητα μεσο-μακροπρόθεσμα.

Σύμφωνα με την προσέγγιση αυτή, η βελτίωση της διαφάνειας θα πρέπει να προωθηθεί, σε ένα πρώτο βήμα, με την ενθάρρυνση της εφαρμογής των IPSAS και της λογιστικής σε δεδουλευμένη βάση στα κράτη μέλη. Τα IPSAS βελτιώνονται συνεχώς από το 2013, αντιμετωπίζοντας πολλές από τις ανησυχίες που είχε η Επιτροπή το 2013, τόσο επί της ουσίας όσο και σχετικά με τη διακυβέρνηση, και τώρα συνιστά ένα πιο κατάλληλο σημείο εκκίνησης.

Η προσέγγιση αυτή θα διασφαλίσει τη συγκρισιμότητα σε ένα δεύτερο στάδιο, με τη μετακίνηση σε ένα καθεστώς πλήρους εφαρμογής των EPSAS, συμπεριλαμβανομένης μιας ευρωπαϊκής νομικής βάσης μαζί με τη μελλοντική δομή διακυβέρνησης των EPSAS, αρχίζοντας, για παράδειγμα, το 2020 και οδηγώντας σε πλήρη εφαρμογή από το 2025.

Ένα τέτοιο χρονοδιάγραμμα παρέχει στα κράτη μέλη ένα σημαντικό χρονικό περιθώριο προετοιμασίας για τις αναγκαίες προσαρμογές και την ένταξή τους με τυχόν περαιτέρω πρωτοβουλίες σε εθνικό επίπεδο, που μπορεί να έχουν ή θα επιλέξουν να αναπτύξουν, καθώς και για τη διασφάλιση ότι τα συστήματα παροχής στατιστικών στοιχείων μπορούν να συνδυαστούν με τα EPSAS και να επωφεληθούν πλήρως από αυτά.

Σε μια στιγμή κατά την οποία οι βασικές αρχές της Ευρωπαϊκής Ένωσης φαίνεται να αμφισβητούνται από ορισμένους, τα EPSAS είναι έργο με την προοπτική να προσφέρει αληθείς και δίκαιες απαντήσεις σε ερωτήματα τα οποία είχαν σχεδόν ακινητοποιήσει την τρέχουσα πολιτική συζήτηση: κυρίως και πάνω απ’ όλα ως προς τα οφέλη που κομίζουν οι υιοθετούμενες δημοσιονομικές πολιτικές στους πολίτες σε οικονομικούς όρους, ιδίως σε σχέση με τις εισφορές που οι ίδιοι οι πολίτες καταβάλλουν.

Η χρηματοοικονομική αναφορά σε δεδουλευμένη και συγκρίσιμη βάση είναι ένας καταλύτης βελτίωσης των δημόσιων οικονομικών, της διαγενεακής δικαιοσύνης, της διαφάνειας, της λογοδοσίας και του δημόσιου ελέγχου. Ως εκ τούτου, είναι ένα έργο για το κοινό καλό και ένα εργαλείο για την ανοικοδόμηση της αναγκαίας εμπιστοσύνης στις δημόσιες πολιτικές και τα δημόσια οικονομικά των χωρών της Ένωσης.

ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ

1. «Προς την εφαρμογή εναρμονισμένων λογιστικών προτύπων για τον δημόσιο τομέα στα κράτη μέλη. Η καταλληλότητα των ΔΛΠΔΤ για τα κράτη μέλη».

2. Βλ. ανακοίνωση: «Η Ευρώπη επενδύει και πάλι – Απολογισμός του Επενδυτικού Σχεδίου για την Ευρώπη και τα επόμενα βήματα», στον ηλεκτρονικό σύνδεσμο http://ec.europa.eu/priorities/sites/beta-political/files/1_en_act_part1_v11.pdf

Μετάφραση: Σπύρος Αλαμάνος, Γραφείο Διεθνών Σχέσεων Σώματος Ορκωτών Ελεγκτών Λογιστών (ΣΟΕΛ).

Επικεφαλής Μονάδας Task Force EPSAS,
Ευρωπαϊκή Επιτροπή (Eurostat)*

Τα EPSAS θα μπορούσαν να διαδραματίσουν ένα ρόλο στη διαχείριση της πολιτικής συνοχής της Ε.Ε., με την παροχή διαφανούς χρηματοοικονομικής πληροφόρησης για την πλήρη διάρκεια ζωής των έργων

* Παρά το γεγονός ότι το άρθρο αυτό βασίζεται σε πολύ μεγάλο βαθμό σε δημοσιευμένες πηγές περί τα EPSAS, οι παρουσιαζόμενες απόψεις ανήκουν αποκλειστικά στον συγγραφέα και δεν δύναται να θεωρηθούν καθ’ οιονδήποτε τρόπο ότι απηχούν την επίσημη θέση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής.