Κατερίνα Κ. Σαββαΐδου
Senior Manager PwC, tax & legal, δικηγόρος – Δ.Ν.., καθηγήτρια στην Εθνική Σχολή Δημόσιας Διοίκησης, επιστημονικός συνεργάτης στη Νομική σχολή Αθηνών
Το ζήτημα της ποιότητας της φορολογικής νομοθεσίας απασχολεί συχνά όσους ασχολούνται με το φορολογικό δίκαιο και τους φορολογούμενους, οι οποίοι υφίστανται τις «συνέπειες» της παθογένειας της φορολογικής νομοθεσίας. Μεταξύ των προβλημάτων που έχουν επισημανθεί είναι η πολυπλοκότητα της φορολογικής νομοθεσίας και η έλλειψη σταθερού φορολογικού συστήματος.
Τα προβλήματα αυτά οφείλονται σε διάφορες αιτίες, όπως κυρίως η χρονική πίεση κατά την προετοιμασία των φορολογικών νο- μοσχεδίων, η προχειρότητα σύνταξης και η ασάφεια της αιτιολογικής έκθεσης που συνοδεύει τα φορολογικά νομοσχέδια, γεγονός που δημιουργεί προβληματισμό ως προς τη δυνατότητα επίτευξης των στόχων, η μη λήψη υπόψη των συμφερόντων των κοινωνικο-επαγγελματικών ομάδων που επηρεάζονται, η ανυπαρξία διαφανούς διαδικασίας διαβούλευσης στο πλαίσιο της κοινοβουλευτικής διαδικασίας λήψης αποφάσεων, η ανυπαρξία διαδικασιών για την εκ των υστέρων (ex post) αξιολόγηση των υιοθετούμενων μέτρων και της εκπλήρωσης ή μη των στόχων που κλήθηκαν να επιτελέσουν, οι συχνές τροποποιήσεις της φορολογικής νομοθεσίας και η έλλειψη –μέχρι πρόσφατα– κανόνων καλής νομοθέτησης. Έχουν γίνει κατά καιρούς προσπάθειες για τη θέσπιση κανόνων για την παραγωγή «καλής νομοθεσίας» τόσο σε επίπεδο επιστημονικών συμβουλευτικών επιτροπών όσο και σε κανονιστικό. Ωστόσο, στην Ελλάδα δεν προβλέπεται θεσμοθετημένη διαδικασία δημόσιας διαβούλευσης πριν ή κατά τη σύνταξη των νομοσχεδίων από τη διοίκηση, με εξαίρεση την αποστολή των νομοσχεδίων στην Οικονομική και Κοινωνική Επι- τροπή (ΟΚΕ) πριν την κατάθεσή τους στη Βουλή για τη διατύπωση αιτιολογημένης γνώμης σε θέματα ιδιαίτερης σπουδαιότητας που αφορούν, μεταξύ άλλων, τη λήψη φορολογικών μέτρων.
Παρά τη συνταγματική κατοχύρωση του θεσμού της ΟΚΕ ως εργαλείου κοινωνικού διαλόγου, δεν λειτουργεί αποτελεσματικά στην πράξη. Σε πολλές περιπτώσεις δεν ζητείται η γνώμη της ΟΚΕ, σε άλλες περιπτώσεις ζητείται χωρίς την πραγματική βούληση να ληφθεί υπόψη κατά τη διαδικασία παραγωγής του φορολογικού νόμου, κυρίως όταν με την επίκληση του επείγοντος χαρακτήρα της επίμαχης νομοθετικής ρύθμισης καταστρατηγούνται οι νόμιμες προθεσμίες για την υποβολή της γνώμης της. Μάλιστα, σε ορισμένες περιπτώσεις η προθεσμία είναι τόσο μικρή ώστε η γνώμη της ΟΚΕ διατυπώνεται εκ των υστέρων, μετά δηλαδή από την επεξεργασία του νομοσχεδίου από την Διαρκή Επιτροπή Οικονομικών Υποθέσεων. Επίσης, άλλο πρόβλημα είναι η έλλειψη κύρωσης σε περίπτωση μη τήρησης της προβλεπόμενης διαδικασίας. Θα μπορούσε, για παράδειγμα, να προβλεφθεί η μη δυνατότητα της κυβέρνησης να καταθέσει στη Βουλή ένα νομοσχέδιο εάν δεν έχει τηρήσει τη σχετική διαδικασία και να ορισθεί ο πρόεδρος της Βουλής θεματοφύλακας της τήρησης της διαδικασίας αυτής.
Παρά την έλλειψη θεσμοθετημένης διαδικασίας διαβούλευσης, στην πράξη μερικές φορές η πρόταση για την υιοθέτηση μιας φορολογικής ρύθμισης γίνεται αντικείμενο διαβούλευσης, υπό την έννοια ότι ορισμένες κοινωνικές και επαγγελματικές ομάδες δημοσιοποιούν, μέσω των συνδικαλιστικών οργανώσεών τους, τις απόψεις τους.
Επίσης, μερικές φορές το Υπουργείο Οικονομικών καλεί τους εκπροσώπους ορισμένων ομάδων, προκειμένου να «λάβει την άτυπη συγκατάθεσή τους» επί των προωθούμενων φορολογικών μέτρων, προκειμένου να αποφευχθεί μία κοινωνική σύγκρουση, όπως η οργάνωση μιας απεργίας.
Η πραγματοποίηση δημόσιας διαβούλευσης των νομοσχεδίων που πρόκειται να κατατεθούν στη Βουλή περιλαμβάνεται μεταξύ των προτεραιοτήτων της κυβέρνησης. Στην πράξη η κυβέρνηση έθεσε σε διαβούλευση, μέσω της ανάρτησής του στην ιστοσελίδα www.opengov.gr/ minfin, το πρώτο φορολογικό νομοσχέδιο που σκόπευε να καταθέσει στη Βουλή αναφορικά με την έκτακτη ενίσχυση κοινωνικής αλληλεγγύης και την εισφορά κοινωνικής ευθύνης στα μεγάλα κέρδη των επιχειρήσεων. Συγκεκριμένα, έδινε τη δυνατότητα στους πολίτες είτε να παρακολουθούν την εξέλιξη της διαβούλευσης μέσα από την προαναφερθείσα ιστοσελίδα με τη χρήση της τεχνολογίας RSS (Really Simple Syndication) είτε να σχολιάζουν τα σχετικά άρθρα του σχεδίου νόμου. Όπως διευκρινιζόταν στην ιστοσελίδα, στο τέλος της διαβούλευσης θα αποδελτιώνονταν και θα παρουσιάζονταν οι προτάσεις και τα σχόλια των πολιτών.
Η θετική ανταπόκριση του κόσμου στο μέτρο αυτό (ο συνολικός αριθμός των σχολίων ανήλθε στα 832) καταδεικνύει την ανάγκη των πολιτών να συμμετέχουν στη διαδικασία νομοθέτησης. Συστηματικότερη προσπάθεια αποτέλεσε η μεταγενέστερη πρωτοβουλία του Υπουργείου Οικονομικών, με βάση την οποία συστάθηκαν, στο πλαίσιο της διαβούλευσης για την αναμόρφωση του φορολογικού συστήματος, επιτροπές για διάφορους τομείς της φορολογίας και ειδικότερα της φορολογίας εισοδήματος φυσικών προσώπων, φορολογίας εισοδήματος επιχειρήσεων, φορολογίας ακίνητης περιουσίας, φορολογίας εξω- χώριων εταιρειών, φορολογικών ελέγχων, είσπραξης φορολογικών εσόδων, ηλεκτρονικής διακυβέρνησης και φορολογίας, φορολογίας και τοπικής αυτοδιοίκησης. Οι εν λόγω επιτροπές συνεδρίασαν από δύο έως τρεις φορές η κάθε μία σε διάστημα περίπου ενός μηνός, με σκοπό την παροχή στους εκπροσώπους των επαγγελματικών και παραγωγικών φορέων της δυνατότητας να εκφράσουν τις απόψεις τους και να υποβάλλουν προτάσεις. Στις συναντήσεις αυτές το Υπουργείο Οικονομικών άλλοτε έθεσε σε δημόσια διαβούλευση ορισμένα συγκεκριμένα θέματα και άλλοτε ζήτησε απλώς από τους φορείς να κάνουν προτάσεις, ελλείψει συγκεκριμένης ατζέντας.
Η αποτελεσματικότητα του έργου της κάθε επιτροπής εξαρτήθηκε σε μεγάλο βαθμό και από τον εκάστοτε προεδρεύοντα, 
δεδομένου ότι ελλείψει μιας νομοθετημένης και ορισμένης διαδικασίας οι συνεδριάσεις πραγματοποιήθηκαν χωρίς συγκεκριμένους κανόνες και αρχές. Η θεσμοθέτηση, επομένως, μίας διαδικασίας δημόσιας διαβούλευσης είναι απολύτως απαραίτητη και θα μπορούσε να γίνει είτε κατά το στάδιο σύνταξης των φορολογικών νομοσχεδίων από τις αρμόδιες υπηρεσίες του Υπουργείου Οικονομικών είτε κατά το στάδιο επεξεργασίας τους από την αρμόδια κοινοβουλευτική επιτροπή. Στην πρώτη περίπτωση η θεσμοθέτηση διαβούλευσης θα μπορούσε να υλοποιηθεί με τη σύσταση στο Υπουργείο Οικονομικών μίας επιτροπής διαβούλευσης των φορολογικών νομοσχεδίων, έργο της οποίας θα ήταν η με συστηματικό τρόπο ενημέρωση των ενδιαφερόμενων πολιτών για την πρόθεση της κυβέρνησης να προωθήσει ορισμένη φορολογική ρύθμιση, η κλήση σε ακρόαση των εμπλεκόμενων φορέων –σε ορισμένες, μάλιστα, περιπτώσεις αντικρουόμενων συμφερόντων– και η λήψη υπόψη των απόψεων των ενδιαφερόμενων κατά την τελική διαμόρφωση του κειμένου των νομοσχεδίων, η προσπάθεια εξεύρεσης συμβιβαστικών λύσεων σε περίπτωση διαφωνίας μεταξύ του Υπουργείου Οικονομικών και των εμπλεκόμενων φορέων.
Η αποτελεσματικότητα του εγχειρήματος εξαρτάται σε μεγάλο βαθμό από τη σύνθεση της επιτροπής, στην οποία θα πρέπει να συμμετέχουν, εκτός από υπηρεσιακούς παράγοντες, και ορισμένα ανεξάρτητα μέλη, τα οποία βλέπουν τα προτεινόμενα φορολογικά μέτρα πιο σφαιρικά.
Στη δεύτερη περίπτωση, η διαβούλευση θα μπορούσε να βελτιωθεί με τη μεταρρύθμιση της κοινοβουλευτικής διαδικασίας ακρόασης των εκπροσώπων των ενδιαφερόμενων κοινωνικών και επαγγελματικών τάξεων κατά τη διαδικασία ψήφισης από τη Βουλή των φορολογικών νομοσχεδίων. Ωστόσο, η διαδικασία αυτή ακρόασης δεν είναι αποτελεσματική, ιδίως λόγω της ύπαρξης περιορισμού ως προς τον αριθμό των φορέων που καλούνται, ανεξαρτήτως του μεγέθους και του περιεχομένου του νομοσχεδίου, καθώς και της μη υποχρεωτικής αποδοχής από τον εισηγητή της πλειοψηφίας των προτεινόμενων από τα λοιπά κόμματα φορέων.
Η μη αποτελεσματικότητα της διαδικασίας αυτής οφείλεται, επίσης, στο χρόνο που μεσολαβεί μεταξύ της κλήσης των φορέων και την ακρόασή τους στη Βουλή. Επιπλέον, δεδομένου ότι δεν μεσολαβεί μεγάλο χρονικό διάστημα μεταξύ της ακρόασης των φορέων και της επεξεργασίας του νομοσχεδίου από την επιτροπή (επόμενη συνεδρίαση την ίδια συνήθως ημέρα), δεν υπάρχει επαρκής χρόνος για την ουσιαστική επίδραση των απόψεών τους επί των τελικών κειμένων. Τέλος, αρνητικό σημείο στη διαδικασία αυτή είναι ότι οι απόψεις των φορέων δεν αναρτώνται στην ιστοσελίδα της Βουλής μαζί με τα υπόλοιπα σχετικά κείμενα (π.χ. νομοσχέδιο, αιτιολογική έκθεση κ.λπ.), με αποτέλεσμα τη μη πληροφόρηση του κοινού επί αυτών και κυρίως επί των επιφυλάξεων και των επιχειρημάτων τους κατά της υιοθέτησης ορισμένου φορολογικού μέτρου. Ωστόσο, δεν παύει να λειτουργεί αποτρεπτικά για την κυβέρνηση, η οποία, μη επιθυμώντας να αποκτήσει η αντιπολίτευση έναν σύμμαχο, προσπαθεί να λάβει υπόψη της τις εκπεφρασμένες δι’ άλλων μέσων (π.χ. ΜΜΕ, εφημερίδων) απόψεις τους κατά τη σύνταξη των νομοσχεδίων.
Η πραγματοποίηση ή όχι δημόσιας διαβούλευσης ελέγχεται από τη Βουλή μέσω της έκθεσης αξιολόγησης των συνεπειών των προτεινόμενων φορολογικών ρυθμίσεων. Ειδικότερα, απαιτείται να αναφέρονται αναλυτικά οι κοινωνικοί εταίροι και εν γένει τα ενδιαφερόμενα μέρη που κλήθηκαν να λάβουν μέρος στη διαβούλευση για την προτεινόμενη ρύθμιση, και περιγράφονται ο τόπος, ο χρόνος, η διάρκεια της διαβούλευσης, οι συμμετέχοντες σε αυτήν, η διαδικασία διαβούλευσης που επελέγη, τα αποτελέ- σματά της, με επιγραμματική αναφορά των κυριότερων απόψεων που εκφράσθηκαν υπέρ ή κατά της προτεινόμενης ρύθμισης ή και επιμέρους θεμάτων της, καθώς και ο σχεδιασμός για τον κοινωνικό διάλογο και τη διαβούλευση κατά το στάδιο της εφαρμογής της προτεινόμενης ρύθμισης.
Συμπερασματικά, για τη βελτίωση της φορολογικής νομοθεσίας είναι απαραίτητη η χρήση ορισμένων εργαλείων, όπως κυρίως η δημόσια διαβούλευση με τους ενδιαφερόμενους φορείς, αλλά και το κοινό γενικά, καθώς προωθεί την εμπιστοσύνη μεταξύ της φορολογικής αρχής και των ενδιαφερόμενων ομάδων και τη συμμόρφωσή τους στην υιοθετούμενη φορολογική νομοθεσία.
Ωστόσο, για να είναι αποτελεσματική η δημόσια διαβούλευση απαιτείται η θεσμοθέτηση ενός μίνιμουμ χρόνου για την ακρόαση των εμπλεκόμενων φορέων, προκειμένου να πληροφορούνται τις σχετικές προτάσεις σε χρόνο που να τους επιτρέπει να τις εξετάσουν και να εκφράσουν τις απόψεις τους. Η κλήση των ενδιαφερόμενων θα πρέπει να γίνεται εγκαίρως, ώστε οι φορείς να διαθέτουν χρόνο για να επεξεργασθούν τις προς υιοθέτηση διατάξεις, και κατά το χρονικό εκείνο σημείο που δεν έχει ακόμη διατυπωθεί το τελικό κείμενο, προκειμένου η συμβολή τους να είναι ουσιαστική.
Επιπλέον, απαιτείται η θεσμοθέτηση ενός πλαισίου για την επιλογή των φορέων των οποίων θα ζητείται η συνδρομή, ώστε να επιτυγχάνεται το καλύτερο δυνατό αποτέλεσμα για τη μετέπειτα αποτελεσματική εφαρμογή των υιοθετούμενων φορολογικών διατάξεων. Τέλος, είναι απαραίτητη η εισαγωγή ενός συστήματος ελέγχου, τόσο του πλαισίου για την επιλογή των εμπλεκόμενων φορέων όσο και της τήρησης του προβλεπόμενου μίνιμουμ χρόνου που διαθέτουν για τη διατύπωση της άποψής τους.
Η ενημέρωση – πληροφόρηση των εμπλεκόμενων φορέων πριν από την κατάθεση των φορολογικών νομοσχεδίων στη Βουλή και η δημόσια διαβούλευση συμπεριλαμβάνονται μεταξύ των παραγόντων που μπορούν να συμβάλλουν στη βελτίωση της ποιότητας της φορολογικής νομοθεσίας. Με τη δημόσια διαβούλευση παρέχεται η δυνατότητα συμμετοχής των πολιτών στην επεξεργασία των φορολογικών νομοσχεδίων και στη διαμόρφωση της φορολογικής πολιτικής της κυβέρνησης, μέσω κυρίως της ανάδειξης των συνεπειών των σχετικών φορολογικών μέτρων σε ορισμένες κοινωνικεπαγγελματικές τάξεις. Οι προϋποθέσεις, οι όροι και, κυρίως, τα μέσα με τα οποία διεξάγεται η δημόσια διαβούλευση επιδρούν στο βαθμό επηρεασμού της κυβέρνησης από τις εκφραζόμενες απόψεις των ενδιαφερόμενων φορέων, αλλά και γενικότερα στην αποτελεσματικότητα επί του παραγόμενου νομοθετικού έργου.
Γενικότερα, διαπιστώνουμε ότι τα τελευταία χρόνια έγιναν σημαντικά βήματα προς την κατεύθυνση της βελτίωσης του παραγόμενου νομοθετικού έργου, υπάρχουν ωστόσο περιθώρια βελτίωσης. Η Ελλάδα θα πρέπει να συνειδητοποιήσει ότι η θέση και ο σύγχρονος ρόλος του φορολογούμενου και γενικότερα του πολίτη έχει αλλάξει. Σήμερα ο φορολογούμενος μετατρέπεται (μεταμορφώνεται) σε «χρήστη» της φορολογικής διοικήσεως. Ελπίζουμε η προσπάθεια αυτή να συνεχισθεί και να θεσμοθετηθεί και νομοθετικά, αναφορικά με όλα τα νομοσχέδια και κυρίως τα φορολογικά, υλοποιώντας με τον τρόπο αυτό και την αρχή της συγκατάθεσης στο φόρο.